郑功成:中国需要更完善的慈善政策体系

2019-01-15 16:07:22 来源:善达公益
1月14日,第八届中国慈善年会在北京召开。本届年会以“慈善与改革开放” 为主题,以慈善与改革开放40周年成果回顾、脱贫攻坚的成就为重点,展望中国慈善事业发展趋势,积极回应行业对深化改革的强烈呼声,振奋行业信心。全国人大常委会委员、民盟中央副主席、中国慈善联合会学术委员会主任委员郑功成出席年会并发表主旨演讲。

  以下为郑功成演讲全文:

  

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  向改革开放40年致敬!向在座的诸位致敬!因为大家都是从事慈善事业,都是富有爱心的人,也是我尊敬的人士。借此机会我愿意跟大家分享我的心得,就是慈善政策在我们慈善事业的发展进程当中到底能起到什么作用,改革开放40年我们的慈善事业发生了什么变化,将来我们该往何处走,个人之见,不当之处请大家批评。

  回顾改革开放40周年慈善事业的新生与发展

  第一,回顾改革开放40周年慈善事业的新生与发展,是一个非常值得总结的重要社会变革成果。2018年是改革开放40周年,我参加过若干个行的改革研讨会,但是大家主要聚焦在经济改革,很少关注社会变革。我们的社会变革尽管比经济变革稍微滞后,甚至在某种程度上带有被动这样一个特色,但是中国的社会变革它的成就不亚于经济变革。

  其中,慈善事业的新生与发展就是一个非常值得肯定的社会变革成果,它不仅通过了传统意识形态的禁锢,更在于能够促进社会公允和和谐,并且使着社会资源朝着更加公正、更加有效率的方向加以配置。所以首先我肯定社会变革与经济改革具有的同等价值。

  第二,如果没有改革开放,不可能有今天的慈善事业,因为传统社会主义通过一大二公的计划体制和生老病死有保障等相关制度安排包括了一切。慈善事业既无发展的空间也没有发展的可能,甚至也没有发展的必要。所以是改革开放带来了今天慈善事业的新生。

  第三,没有改革开放以来制定的一系列与慈善相关的政策与法律法规,不可能有今天慈善事业的发展局面。近40年来,尤其是近20多年来,我们国家慈善事业的每一点进步,事实上都离不开相关政策环境的改善,我认为是政策与法制在推动着我们国家慈善事业的发展。90年代我参加中华慈善总会,那时候是常务理事,那时候何谈什么政策?只有个案不可能成就为一个事业,只有到进入本世纪以后,随着越来越多的个案集合,形成一个慈善事业全面发展的格局。这个跟我们的法制和政策的建设是完全分不开的。

  第四,慈善法制政策已经取得了重要进展。 2016年《慈善法》的制定实质上使我们国家慈善事业实现了从传统慈善向现代慈善的转化,这个评价一点也不为过,在法律出台之前,我们的慈善事业应该是依附于行政性的,不具有实质意义上的独立地位。我们是作为官方救灾济贫的补充,不是作为很有前景的社会事业在发展,更重要的它是一个人治的慈善,《慈善法》的颁布让它变成一个法治的慈善。所以《慈善法》确立了平等、自愿、利他等等现代慈善的理念。当然总体而言,慈善政策体系的法制建设还不够完善,还是要政府主管部门大力推动,还是要学界、业界共同努力。

  40年来慈善的政策突破

  这表现在四方面:

  第一,政策理念经历了从禁锢到有限利用再到促进发展,这三个阶段应该是很明显的,80年代是禁锢,90年代是睿智的崔乃夫部长举起这个大旗,但是当时举起这个大起我了解到,记得崔部长跟我说过,中华慈善总汇捐款是要由副部级以上的官员推荐和介绍,那时候不能随便有钱就能捐款的,要政府高级部门担保你这个钱要是合法的,才接受。所以那个时候基本上还是禁锢的,后来到有限利用,再促进发展,这是一个慈善发展的标志。从政策理念上,现在不是禁锢,也不是有限利用,而是要促进全面发展和大的发展。

  第二,组织政策从无章可寻到有规管制,再到依法治理。最早通过残疾人基金会、中华慈善总会,那个时候没有没有完善的登记制度,也很不完整,后来到有规管制,有了规制,有了相应的法规、政策规章,但是管制是很严的。我了解到,是很多愿意参与慈善事业、发展慈善事业的人和机构就受双重管理的约束,没有办法实现他的心愿。所以到有规管制,到《慈善法》出台之后到依法治理,当然这个依法治理要强调政府监管,强调行业自律,更重要的是能够促进登记,只有促进登记了,才能更加独立,变成一个独立的社会组织,独立承担社会责任。

  第三,税收政策从不支持到有限支持再到不断强化,一开始税收是不支持的,现在也只能不断强化,还没有完善。实际上我们还要更强大实质的完善。但是我们看到了它的进步,包括《慈善法》确定的企业所得税,从4%提到12%,包括不久前个人所得税的修订我也提出建议要把慈善捐献写进去,也写进去了,所以它在不断的强化。

  第四,《慈善法》的制定与实施具有分界线意义:从传统的人治慈善走向法治的现代慈善,从单项政策支持到逐步形成完整的政策支持体系。《慈善法》这个贡献是最大的,不是一项政策,而是一系列的政策都正在上升到法律的高度。

  中国需要更完善的慈善政策体系

  对于中国慈善政策体系的完善,我有四条建议:

  第一,坚持两个尊重:尊重慈善事业发展的客观规律,尊重发展变化中的国情,不以规律为由超现实国情,也不以现实国情为由扭曲规律,找到适合中国国情的慈善事业发展之路。必须强调自愿,同时强调平等,要尊重利他,也要强调负责,我们强调变化中的国情,虽然国家富强起来了,但是我们的传统文化还是有着几千年的路径依赖。中国人先要把周围的善事儿治好了,才能想到更远的地方,这种国情要不尊重,中国有钱人都拿到非洲,那是不受欢迎的。有时候为什么不尊重这种国情呢?当然尊重国情不是要扭曲规律。这是我的第一条建议,也是理念,因为我在研究中国的改革进程的时候,有一句话叫做“理念优于制度,制度优于技术”,我们只有坚持这两个尊重,并且找到平衡点,才能找到中国特色的慈善事业之路。

  第二,全面贯彻落实《慈善法》,这不是因为我参与制定这部法律所以看得很重,而是我觉得它是一部很好的法律。立法者的价值取向是很清楚的,就是我们要畅通人们行善的途径,营造有利于人人参与慈善的政策环境与社会氛围,要让行善者开心的行善,畅通无止的行善。当时制定这部法律,不管是专家会还是常委会的多处审议,还是起草过程中间,这是有高度共识的,如果还有哪些政策障碍影响着人们行善,阻碍着人们行善,是不符合这部法律的立法宗旨的。所以法律评价现行的政策体系,就要看到民族的规范要落实到具体的政策中。比如法律里面专门有一条扶贫济困的政策要有特许的优惠,一开始制定草案的时候说要特许税收的优惠,后来觉得只有税收优惠还不行,还要有别的优惠,但是到现在还没有看到,应该规划得很明确,要有特殊的优惠,我们的特殊特殊在哪里?特殊的税收优惠在哪里?我们的特殊政策优惠在哪里?这样明确的规范没有具体的政策,它就得不到落实,原则性的规范要细化到可操作。比如今天会议的主办方中国慈善联合会,我们的行业组织如何强调行业自律,行业自律有两大功能,一个是维护整个慈善行业的合法权益,第二我们还要有自我约束、自我管理,还要有清理门户的能力,它也要可操作。一个可操作的规制要有一个便捷的服务,比如说个人所得税,《慈善法》里面因为不是《税法》,不能规定个人所得税怎么办,怎么免,但是如果税务部门没有一个便捷的服务,我们捐款找行政申请减免依然得不到落实。所以《慈善法》里面还有很多政策的完善需要具体化,才能真正兑现,才能使这部法律落到实处。

  第三,需要更强大的税制安排与政策措施。如加强研究并适时开征遗产税、赠与税,以完整的税制促使人们树立现代财富观,并为人人参与慈善提供稳定的预期,做好个人和家族财富妥善安排。还要完善志愿服务与队伍建设的规制,以常态的慈善志愿服务替代运动式的慈善志愿服务。这两个都十分重要,每个认不是一生下来就富有慈善的理念的,也是他们的遗产税、赠与税等才逐渐树立起来,有钱的人都要在有生之年,对自己的财富要自主、合理的安排,比如参与慈善可能就是最好的现代财富的安排。

  第四,要更完善的监管。包括提高行政监管能力与监管的服务质量。这一点我始终认为至关重要,我们《慈善法》颁布已经进入第三个年头,快三周年了,但是不大尽如人意,这个不大尽如人意跟我们的监管能力、监管服务有关,监管服务很不够。《慈善法》颁布以后我也给委员长写了一个报告,以后立法不能说加一个部门的责任,不提高监管能力,把这个责任交给民政部,结果不给他编制,不给他机构,不完善他的队伍,一个事业有几千家组织,但是民政局只有一个工作人员,按照法律来讲,慈善机构必须要有两个工作人员。由双重管理变成直接登记,不配置行政力量是不可能发展的。所以以后的立法不能是一部法律简单的授一项职责给一个部门,不考虑监管能力、不行政能力,这是不对的。所以行政监管能力还是要加强,加强行政监管能力的目标是要改善监管的服务质量。如果我们只是增加机构,增加人,反而变成妨碍慈善事业发展的力量,就本末倒置了。所以监管的服务质量还要改善,还要强化行业自律,发挥慈善事业行业组织的服务功能,我刚才谈到两大功能,既能够维权,又可以清理门户;提高慈善组织内部治理水平,使之真正走向现代化。

  我这四点建议都是个人之见,但是也能看得出来有利于我们国家慈善事业的政策体系还不太健全,还需要付出更大的努力才能让它真体系化。一个有利于慈善事业的政策环境的形成一定会促进我们中国慈善事业进入黄金年代。谢谢大家!

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